資料圖：南寧市內(nèi)的城中村。 黃逗 攝 圖片來(lái)源：視覺(jué)中國(guó)
新時(shí)代，如何善治城中村
編者按：一邊是現(xiàn)代化的摩天大廈，一邊是低矮雜亂的城中村——在每一個(gè)城市，幾乎都能看到這樣魔幻的場(chǎng)景。這好像是兩個(gè)平行的世界，各有各的生存邏輯。在許多人看來(lái)，城中村好像是城市的傷疤，環(huán)境不好、治安較差、安全隱患突出……然而在另一些人，尤其是城市的外來(lái)者看來(lái)，城中村或許沒(méi)有那么糟糕，這里有廉價(jià)的居住空間，有與收入匹配的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，有親友老鄉(xiāng)等社會(huì)資源，為他們?cè)诔鞘兄\生或真正邁進(jìn)城市，提供了一個(gè)夠得著的平臺(tái)或起點(diǎn)。
一座城市要有活力，要能成長(zhǎng)，必須是包容的。在我國(guó)這樣一個(gè)城鄉(xiāng)二元體制轉(zhuǎn)軌、數(shù)億農(nóng)民變市民的快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城中村自有其存在的歷史原因和現(xiàn)實(shí)需求。然而，城中村的問(wèn)題也是真實(shí)存在的，亟須進(jìn)行善治——沒(méi)有人應(yīng)該生活在污水橫流和提心吊膽的環(huán)境中。城市總有低收入人群，總有外來(lái)者和農(nóng)民工，政府部門需要給他們提供基本的棲身之所和公共服務(wù)，這是新時(shí)代城市治理的題中應(yīng)有之義。
“家”住城中村：光鮮城市另一面
作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高地，城市，尤其是大城市，吸引大量外來(lái)人口遷入；而城中村，則成為他們進(jìn)入城市的主要聚居地。剛畢業(yè)的大學(xué)生、進(jìn)城農(nóng)民工、生活服務(wù)業(yè)從業(yè)者、小商販等聚居于此，“到大城市闖闖”，成為他們最初的動(dòng)力。城中村，既給他們帶來(lái)機(jī)會(huì)和希望，也向他們展示著光鮮城市里，混亂與殘酷的另一面。
落腳城市，尋找機(jī)會(huì)之地
北京市通州區(qū)北門口村毗鄰南六環(huán)馬駒橋和京滬高速交叉口，交通便利，又與亦莊經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)隔河相望，聚集了大量外來(lái)人口。
居住、生活的低成本是不少外來(lái)人口選擇城中村的原因。28歲的申先生畢業(yè)于西安一所大學(xué)，在亦莊一家工廠工作，月薪過(guò)萬(wàn)元，他和妻子住在北門口村集體土地上建設(shè)的一所公寓里。“我和媳婦達(dá)成共識(shí)，我們不在北京消費(fèi)，艱苦3年，攢夠房子的錢就回老家。”申先生告訴半月談?dòng)浾撸麄兎蚱迋z選擇住700元的城中村公寓就是為了攢錢。
麻雀雖小，五臟俱全。作為相對(duì)獨(dú)立的地理單元，城中村雖然基礎(chǔ)設(shè)施落后、居住環(huán)境較差，但功能相對(duì)齊全、生活相對(duì)便利，受到眾多外來(lái)者的青睞。武漢的華安里社區(qū)就是其中之一。
走進(jìn)華安里社區(qū)，藥店、百貨、五金、餐飲、診所、澡堂、幼兒園、美容美發(fā)、各類維修店等應(yīng)有盡有。人們幾乎不用走出這個(gè)小區(qū)，就可以滿足生活所需。事實(shí)上，他們也很少出去。
“來(lái)這里后，還沒(méi)去外面大商場(chǎng)逛過(guò)。每個(gè)月只有發(fā)工資的時(shí)候，才出社區(qū)到外面的銀行把錢存下來(lái)。”52歲的豐連華從湖北漢川農(nóng)村走出來(lái)，現(xiàn)在社區(qū)里一家餐館打工，他的兒子和老婆也都在社區(qū)里的服裝廠干活。“有個(gè)住的地方就行了，外面那些高樓大廈跟我沒(méi)關(guān)系。”
城中村因其歷史，復(fù)合著城與村的雙重屬性，初入城市之人很容易在此遇見(jiàn)熟悉的生活場(chǎng)景和久違的鄉(xiāng)土溫暖。在武漢一個(gè)城中村， 50歲的湖北孝感人老五以為半月談?dòng)浾呤菑霓r(nóng)村來(lái)城市找工作的，一再推薦先到物流行業(yè)打工，“一步一步來(lái)，一開(kāi)始目標(biāo)不要定得太高”。
河北來(lái)的老趙夫婦在北京市大興區(qū)求賢村開(kāi)了一家便民超市。因?yàn)閮r(jià)格公道、服務(wù)態(tài)度好，小超市深受村民喜愛(ài)，也得到村委會(huì)的支持。走進(jìn)店里，整整齊齊的貨架上擺滿各種商品。平常，老趙夫婦與顧客總會(huì)寒暄幾句，小店充滿“人情味”。
從某種意義上說(shuō)，城中村中每天發(fā)生的這些生活圖景，就如同外鄉(xiāng)人在大城市的“精神之巢”。游走其間，一份呵護(hù)能讓他們逐漸面對(duì)陌生、適應(yīng)陌生。
“沒(méi)人真正愿意住在這里”
張儀村位于北京西五環(huán)附近，本地村民基本都上樓了，留下村西北角一大片工業(yè)大院類型的平房區(qū)。2005年起，這里逐漸成為群租房聚集地，大街上可以聽(tīng)到各地的口音。平房區(qū)中間有一條400米長(zhǎng)無(wú)名小道，兩旁商鋪林立，儼然一條繁華的商業(yè)街。劉大姐說(shuō)，這里最多的時(shí)候得有上萬(wàn)人。
劉大姐來(lái)自河南信陽(yáng)，她和丈夫到這里已經(jīng)8年了。他們居住在一間15平方米的房間里，平常做飯就在走道上。夫妻倆的工作比較穩(wěn)定，丈夫在附近的建材批發(fā)市場(chǎng)跑運(yùn)輸，她在不遠(yuǎn)的一棟寫字樓做保潔。“走一批來(lái)一批，來(lái)一批又走一批，沒(méi)人真正愿意住在這里。”
“不通天然氣和暖氣，做飯自己買罐裝氣，取暖靠電熱毯。”劉大姐說(shuō)，冬天水管都會(huì)上凍，她的丈夫因?yàn)殚L(zhǎng)期跑運(yùn)輸勞累，再加上住的房間陰暗潮濕，這兩年老是腰酸背痛。2017年上半年，這里開(kāi)始治理，她準(zhǔn)備2018年陪丈夫回老家好好療養(yǎng)。
重慶幾江街道小西門社區(qū)60歲居民鄧龍代說(shuō)，如今社區(qū)一半是老職工，一半是進(jìn)城的農(nóng)民。為了孩子讀書，很多進(jìn)城的農(nóng)民不得不在這里租房。自己之所以住在這里，是因?yàn)閷?duì)這個(gè)地方有感情，從小就在這里生活。孩子畢業(yè)后，也不愿回來(lái)。“人往高處走，水往低處流嘛！”
城中村基本是自我管理，相關(guān)部門對(duì)城中村的態(tài)度，也是只要不出大問(wèn)題就可以。長(zhǎng)此以往，城中村積累的問(wèn)題也就非一日之寒。
首先是環(huán)境臟亂差。半月談?dòng)浾卟稍L的不少城中村，道路失修，一下雨就積水，路面泥濘不堪；垃圾隨意傾倒，夏天蒼蠅亂飛，耗子亂鉆，臭氣熏天；共用公共廁所，但一般缺乏維護(hù)，如廁常連立足之地都沒(méi)有；“牛皮癬”廣告隨處可見(jiàn)，層層疊疊，讓人不勝其煩。
其次是安全隱患大。城中村房屋建設(shè)具有很大的自發(fā)性與盲目性，缺少規(guī)劃，見(jiàn)縫插針，不少地方消防車根本進(jìn)不去；電線老化、私搭亂接，使用簡(jiǎn)易煤爐取暖，居住密度太高，過(guò)道塞滿雜物等，給公共安全帶來(lái)極大風(fēng)險(xiǎn)。
在武漢華安里社區(qū)出租房集中的區(qū)域，半月談?dòng)浾呖吹?，本就不寬的道路兩邊樓挨著樓，都蓋了五六層，有的樓頂還用鋼架結(jié)構(gòu)加蓋了一兩層。里面的住戶說(shuō)，加蓋就是為了拆遷的時(shí)候能多要些賠償款。“為什么政府不拆掉？”“家家戶戶都加蓋，哪拆得過(guò)來(lái)？拆的成本也高。”
此外，一些城中村還成為犯罪高發(fā)地。重慶幾江街道南門社區(qū)黨委書記唐倩告訴半月談?dòng)浾撸祥T社區(qū)改造以前，轄區(qū)內(nèi)小偷小摸很多，人員很雜，搶劫、吸毒現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
治不了的城市“潰瘍”？
總體而言，城中村是一個(gè)低調(diào)的存在。直到發(fā)生大案或者慘劇，人們才發(fā)現(xiàn)，城中村并未遠(yuǎn)去，問(wèn)題依然嚴(yán)重。對(duì)許多城市管理者來(lái)說(shuō)，城中村仿佛是城市的“潰瘍”，常常是這里整治了，那里又冒頭；這里清理了，那里又聚集。
我國(guó)特殊的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是城中村形成的重要原因。隨著城市快速擴(kuò)張，不少城市周邊村民的耕地幾乎被全部征用，村落里的宅基地或集體建設(shè)用地被保留，但受限于土地性質(zhì)，難以得到市場(chǎng)化改造。再加上拆遷安置成本高，城市發(fā)展不得不繞著走，最終形成了城中村。
許多問(wèn)題也由此產(chǎn)生。北京工業(yè)大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授李君甫說(shuō)，道路、水電、天然氣、暖通、環(huán)衛(wèi)、治安等城市公共服務(wù)難以覆蓋城中村，主要是因?yàn)槭姓还?，這些問(wèn)題只能由村集體自己解決。然而，村集體建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)低，維護(hù)投入少，公共服務(wù)極度匱乏，直接造成城中村的臟亂差。半月談?dòng)浾咦⒁獾?，在一些破舊的城中村，除了通水通電，幾乎難以獲得其他公共服務(wù)。
治理難，實(shí)際上很大程度來(lái)源于政策不足。云南大學(xué)社會(huì)工作研究所所長(zhǎng)向榮認(rèn)為，當(dāng)下很多政策還是把流動(dòng)人口看成是被管理的對(duì)象。在公共服務(wù)方面，很多街道和居委會(huì)都以地方財(cái)政主要服務(wù)戶籍居民為由，把流動(dòng)人口排除在外，加劇流動(dòng)人口的疏離和抗拒。
除了城鄉(xiāng)二元體制的掣肘，城中村錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，也增加了治理的難度。
城中村嵌入城市之中，隨著城市發(fā)展，其土地增值幅度巨大，村里聚集產(chǎn)業(yè)眾多，雖然多以低端服務(wù)業(yè)為主，但收益很好，與所在街道也有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。同時(shí)，許多城中村外來(lái)人口規(guī)模不斷增長(zhǎng)，城中村的社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)日趨分化，治理更需技巧和資源。
因此，許多城市管理者對(duì)城中村的問(wèn)題得過(guò)且過(guò)，害怕去捅這個(gè)馬蜂窩。一位政府工作人員告訴半月談?dòng)浾?，在城中村改造的過(guò)程中，存在可能誘發(fā)不穩(wěn)定的因素，主要集中在村集體經(jīng)濟(jì)組織改制中的資產(chǎn)分配和改造中涉及的房屋拆遷安置，“不到萬(wàn)不得已，一般不動(dòng)”。(半月談?dòng)浾?張超 侯文坤 韓振 黃浩苑)
一座城市與城中村的斗爭(zhēng)史
城與城中村的糾葛之深，莫過(guò)于北京。在北京的城中村，你可以聽(tīng)到許多人的成長(zhǎng)史、奮斗史，也可以觸摸到一座城市與城中村的斗爭(zhēng)史。
80年代，外來(lái)人口催生新北京
“北京南城大紅門地區(qū)上世紀(jì)80年代開(kāi)始形成浙江村，做服裝加工和批發(fā)，這是北京最早的城中村。”北京服裝學(xué)院教師楊潔告訴半月談?dòng)浾摺?985年后，北京商業(yè)流通領(lǐng)域逐步放開(kāi)，包括服裝、蔬菜、建材等與居民生活息息相關(guān)的消費(fèi)品可以從市場(chǎng)上自由采購(gòu)。
楊潔說(shuō)，浙江人選擇南城的主要原因是交通方便、房租便宜。以浙江溫州人為主的來(lái)京務(wù)工人員看中了大紅門地區(qū)的地理位置，陸續(xù)在這里擺地?cái)偅F(tuán)取暖，做起了服裝生意。
隨著浙江人聚集，這里開(kāi)始有了幼兒園、菜市場(chǎng)、診所、理發(fā)店，甚至包括自發(fā)組織的治安聯(lián)防隊(duì)，大紅門逐步形成了獨(dú)特的“自治”社區(qū)。
幾乎同時(shí)，在北京北部的立水橋地區(qū)形成了以從事建材批發(fā)為主要營(yíng)生的“福建村”。以蔬菜銷售為主的“河南村”、以裝飾裝修為主的“安徽村”也在北京逐步形成。
一位社會(huì)學(xué)學(xué)者說(shuō)，是外來(lái)流動(dòng)人口催生了新北京。
90年代，整治亂象與產(chǎn)業(yè)提升同步
如同眾多的北京城中村一樣，“浙江村”產(chǎn)銷的商品大大豐富了90年代的北京市場(chǎng)，深受北京居民歡迎。
與此同時(shí)，城中村中的問(wèn)題、亂象也開(kāi)始凸顯。當(dāng)時(shí)有一些經(jīng)營(yíng)大戶以合股形式與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、村、生產(chǎn)隊(duì)“合作”。當(dāng)?shù)爻龅仄?，浙江人出資金，蓋起連片的平房甚至兩層樓房，再分別出租給流動(dòng)人口，由此形成了居住、生產(chǎn)、銷售于一體的工業(yè)大院。
1995年，時(shí)任浙江省工商局局長(zhǎng)孫忠煥曾赴京調(diào)查“浙江村”。他回憶道，當(dāng)時(shí)這樣的工業(yè)大院一共有48個(gè)，經(jīng)注冊(cè)登記的常住經(jīng)營(yíng)戶有3萬(wàn)多戶。一個(gè)院子小的可容納下1000至2000人、大的能容納下4000至5000人。以后這里也被稱為大紅門“浙江村”48個(gè)大院。
由于人口密度大，公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)沒(méi)有跟上，“浙江村”出現(xiàn)了環(huán)境臟亂差、治安惡化的問(wèn)題，“連出租車都不敢去”。1995年，北京警方以嚴(yán)厲的手段全面清理整治“浙江村”，部分商戶轉(zhuǎn)移到河北發(fā)展。
如今，孫忠煥還記得，當(dāng)時(shí)的整治行動(dòng)規(guī)模大，受到中央高度關(guān)切。北京市一位副市長(zhǎng)專門帶領(lǐng)北京市15個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)赴浙江舉行說(shuō)明會(huì)。
同一時(shí)間段，產(chǎn)業(yè)提升成為重要治理手段。北京在浙江招商引資，歡迎浙商去北京經(jīng)商辦企業(yè)，計(jì)劃在大紅門地區(qū)與浙商共同投資建造一個(gè)大市場(chǎng)和加工區(qū)。1995年后，北京西紅門地區(qū)開(kāi)始出現(xiàn)大型服裝加工廠、大型服裝批發(fā)市場(chǎng)。“浙江村”得以正名，并走上正常的商業(yè)擴(kuò)張之路。
北京的“福建村”“河南村”等其他流動(dòng)人口聚集地也經(jīng)歷過(guò)類似的治理過(guò)程。
新世紀(jì)，50個(gè)重點(diǎn)村成治理焦點(diǎn)
進(jìn)入新世紀(jì)，北京城市快速擴(kuò)張，人口激增，交通擁堵，房?jī)r(jià)高漲，“大城市病”嚴(yán)重。城中村作為外來(lái)人口的主要落腳地，種種“臟亂差”再次成為社會(huì)痛點(diǎn)，再度進(jìn)入政府治理議程。
北京官方數(shù)據(jù)顯示，1999年北京市常住居民1257.2萬(wàn)人，其中常住外來(lái)人口157.4萬(wàn)人，而到了2000年，常住居民1363.6萬(wàn)人，其中外來(lái)人口256.1萬(wàn)人。這意味著當(dāng)年年內(nèi)，北京市外來(lái)人口凈流入接近百萬(wàn)人。到了2010年，北京常住居民1961.9萬(wàn)，其中外來(lái)人口704.7萬(wàn)。
2010年，北京市宣布對(duì)50個(gè)市級(jí)掛賬整治督辦重點(diǎn)村進(jìn)行集中整治。北京市農(nóng)委的一位官員總結(jié)這50個(gè)村的特點(diǎn)是“人口密度高、衛(wèi)生環(huán)境臟亂、違章違法建筑多”。50個(gè)村聚集了120多萬(wàn)人，其中流動(dòng)人口超過(guò)100萬(wàn)，部分村莊人口倒掛嚴(yán)重，外來(lái)務(wù)工人員人數(shù)超過(guò)本村居民10倍。
針對(duì)這50個(gè)重點(diǎn)村的整治策略是“調(diào)、拆、建、轉(zhuǎn)、管”，即調(diào)規(guī)劃：安排回遷住宅樓、集體產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施配套用地；拆舊房：陽(yáng)光拆遷、先簽約先選房；建新房：嘗試先建后拆；轉(zhuǎn)居民：村民集體轉(zhuǎn)市民、與城市社保體系接軌；管服務(wù)：為新社區(qū)居民就業(yè)等提供培訓(xùn)。
為了多部門配合治理重點(diǎn)村，北京還成立北京市城鄉(xiāng)接合部建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室(簡(jiǎn)稱城鄉(xiāng)辦)，由一名市委常委任組長(zhǎng)，兩名分管城市建設(shè)和農(nóng)村工作的副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，一名市政府副秘書長(zhǎng)任辦公室主任。城鄉(xiāng)辦定期召集國(guó)土規(guī)劃、金融、園林、城建等部門共同議事。
自2010年以來(lái)，北京在點(diǎn)上完成了50個(gè)重點(diǎn)村建設(shè)，從點(diǎn)到面，全面啟動(dòng)了北京城市的第一道綠化隔離帶建設(shè)。政府更是不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在拆遷安置補(bǔ)償、集體土地利用新模式、“一村一策”等方面頻頻出招，村莊社區(qū)化管理等諸多改造方法、治理手段輪番上陣。
“治城”還是“治人”，不能再徘徊
不能說(shuō)北京的治理沒(méi)有效果，但城中村問(wèn)題顯然沒(méi)有解決，不過(guò)是越搬越遠(yuǎn)罷了。曾幾何時(shí)，治理中關(guān)村區(qū)域的城中村，讓大批外來(lái)人口涌至唐家?guī)X。當(dāng)作為著名“蟻?zhàn)?rdquo;聚集地的唐家?guī)X也早已成為整潔、有秩序的大型城市社區(qū)，一批一批來(lái)京尋夢(mèng)者又將歸于何處？
城市的迅速膨脹，在擠壓城中村、擠破城中村的同時(shí)，將居住于此的人群驅(qū)趕至更為外圍的城市邊緣。不少專家和有識(shí)之士指出，“治城”還是“治人”，在治理城中村思路上，有著本質(zhì)的差別。如果緊盯腳下、眼前需要對(duì)付的“臟亂差”，只是鏟除了事，搬遷了事，那么城中村的人可以在另一個(gè)城市角落、另一個(gè)城中村聚集，看似不再的亂象又將死灰復(fù)燃。
“治城”無(wú)全局觀，是治標(biāo)，而非治本。“城中村是發(fā)展中形成的問(wèn)題，要讓居住于此的人們跟市民一樣享受到城市發(fā)展的成果。”城鄉(xiāng)建設(shè)專家、西安交通大學(xué)教授楊東朗說(shuō)。
如今，北京不少城中村的村民被安置、能上樓，村集體土地上可試點(diǎn)建設(shè)租賃住房；農(nóng)民變市民成股東，轉(zhuǎn)型搞起物業(yè)服務(wù)經(jīng)濟(jì)。“可城中村不僅居住著原來(lái)的村民，更多的是流動(dòng)著的外來(lái)人口。”一位長(zhǎng)期關(guān)注流動(dòng)人口的社會(huì)學(xué)者指出，城中村治理從“治城”轉(zhuǎn)向“治人”，重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注、關(guān)心外來(lái)人口和低收入人群。(半月談?dòng)浾?張超)
幾個(gè)新就業(yè)大學(xué)畢業(yè)生正在搬進(jìn)公租房 王定昶 攝
擁抱新思維，城中村可以不一樣
城中村是城市快速發(fā)展的產(chǎn)物，也是許多外來(lái)人口邁入城市生活的第一個(gè)“希望小站”。善治城中村，本質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)人們心中“城市讓生活更美好”的期待。如何對(duì)城中村實(shí)現(xiàn)有效治理？當(dāng)前各地又有哪些治理新思維和新亮點(diǎn)？
完善公共服務(wù)，筑牢善治之基
長(zhǎng)期關(guān)注城市社區(qū)治理的華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)院副教授曹志剛認(rèn)為，除了物理空間上的治理，目前善治城中村最緊迫的，是相關(guān)政策制定者要注意到，出現(xiàn)這樣一個(gè)低收入人群聚居區(qū)，其實(shí)質(zhì)是社會(huì)資源分配所致。
根據(jù)實(shí)際居住的人口規(guī)模配備相應(yīng)的公共服務(wù)，應(yīng)成為城中村治理的一大方向。在重慶，不少街道不斷強(qiáng)化涉及群眾切身利益的社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、民政救助、計(jì)生獎(jiǎng)扶、社會(huì)救助等惠民政策的落實(shí)，擴(kuò)大覆蓋面，把公共服務(wù)向外來(lái)人口延伸，為善治城中村提供了基礎(chǔ)條件。
與此同時(shí)，對(duì)不少城中村來(lái)說(shuō)，更好的發(fā)展才是治理的硬道理。
武漢市洪山區(qū)城中村改造首席調(diào)解員程霖介紹，通過(guò)多年實(shí)踐探索，洪山區(qū)走出一條適合自身發(fā)展的城中村改造道路，即以村集體經(jīng)濟(jì)組織改制(村民變股民)、戶口改登(農(nóng)業(yè)戶口改登為居民戶口)、撤村建居(村委會(huì)改為居委會(huì))、辦理社保和舊村灣改造為目標(biāo)任務(wù)的自主改造路線。
“城中村改造最終要回到‘安居樂(lè)業(yè)’四個(gè)字上來(lái)。改造中有產(chǎn)業(yè)謀劃，才能給村民吃下定心丸。”洪山區(qū)紅霞村紅霞集團(tuán)黨委書記萬(wàn)建平說(shuō)，通過(guò)新產(chǎn)業(yè)規(guī)劃帶動(dòng)城中村發(fā)展，如今的紅霞村產(chǎn)業(yè)眾多，面貌煥然一新。“村民的就業(yè)不用愁，來(lái)紅霞創(chuàng)業(yè)的外地人也多了。”
創(chuàng)新治理方式，搭建治理平臺(tái)
“城中村的治理，單靠政府一家，很費(fèi)勁。”廣州市番禺區(qū)鐘村街來(lái)穗人員和出租屋服務(wù)管理中心副主任陳釗華說(shuō)，鐘村街這幾年搭建了一系列“法治+民治”的治理新平臺(tái)，創(chuàng)新了城中村的治理方式，有效調(diào)動(dòng)治理資源。“過(guò)去城中村里難管的出租房，現(xiàn)在管起來(lái)順暢多了。”
2015年底，鐘村街成立房屋租賃協(xié)會(huì)，會(huì)員包括屋主、房地產(chǎn)中介、來(lái)穗人員、物業(yè)管理公司等。協(xié)會(huì)反映的問(wèn)題，政府可以幫忙協(xié)調(diào)解決；消防安全、出租屋注意事項(xiàng)等，可通過(guò)協(xié)會(huì)來(lái)擴(kuò)散、宣傳；一旦發(fā)生租賃糾紛，也可以通過(guò)協(xié)會(huì)調(diào)節(jié)、化解。
與此同時(shí)，城中村的治理模式也在加快創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型提升。鐘村街2015年試點(diǎn)將租賃管理納入村規(guī)民約，成為另一種有效治理手段。
“配合政府出租屋管理規(guī)定，針對(duì)農(nóng)村出租屋管理的實(shí)際，村里制定實(shí)施細(xì)則，由村民代表投票通過(guò)，違反規(guī)定則要處罰。”陳釗華說(shuō)，拒不整改的出租屋屋主，就不再給付村里的股份分紅，“這處罰是有震懾力的”。
專家表示，創(chuàng)新治理方式，搭建治理新平臺(tái)，讓城中村村民、居住者參與治理，有利于加快推進(jìn)城中村綜合改造工作，并可以積極妥善處理推進(jìn)過(guò)程中遇到的各類矛盾和歷史遺留問(wèn)題。具體工作中，既要依法、依規(guī)、依程序推進(jìn)，又要尊重客觀規(guī)律，尊重村民意愿，有情操作。
引入社會(huì)資源，用活市場(chǎng)機(jī)制
2010年，廣州心中物業(yè)管理有限公司開(kāi)始做城中村出租屋的第三方代管。“當(dāng)時(shí)廣州沒(méi)有先例，我們算是探路者。”公司總經(jīng)理吳偉光說(shuō)，“我們用了半年多時(shí)間裝修出300來(lái)套長(zhǎng)租公寓，對(duì)排污重新處理，電線、網(wǎng)線、電話線全部入地，在每層樓放置滅火器，連門禁系統(tǒng)都是我們自主建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化管理的。”
第三方運(yùn)營(yíng)模式，大大改變了城中村的面貌。目前，廣州市海珠區(qū)共有102個(gè)大大小小的第三方代管企業(yè)，很多城中村由此變得干凈、整潔、規(guī)范，擁有綠化、衛(wèi)生、代照管寵物等服務(wù)。第三方管理的物業(yè)還購(gòu)買各類保險(xiǎn)，既為第三方經(jīng)營(yíng)減輕各種意外負(fù)擔(dān)，也給了租戶安全保障的信心。
第三方管理給村民、租戶帶來(lái)居住尊嚴(yán)感的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了多贏。“安全系數(shù)高、風(fēng)險(xiǎn)低，政府管理成本低；租金穩(wěn)定，不用考慮空租期，一簽就是穩(wěn)定的合同。”海珠區(qū)來(lái)穗人員服務(wù)管理局副局長(zhǎng)黃偉新說(shuō)，這是未來(lái)發(fā)展的一個(gè)方向。
“合作經(jīng)營(yíng)，改造的費(fèi)用我們來(lái)出，政府也會(huì)給我們一點(diǎn)支持，這樣城中村治理就會(huì)順暢很多。”吳偉光說(shuō)，環(huán)境好了，房子更容易租出去，租金也租得更高。
在城中村治理中，引入社會(huì)力量，采用市場(chǎng)運(yùn)作方式在不少地方被證明行之有效。北京工業(yè)大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授李君甫表示，道路、水電、天然氣、暖通、環(huán)衛(wèi)等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是大工程，許多村集體財(cái)力不足，資源動(dòng)員能力不夠，唯有通過(guò)新的方式，引入足夠量的社會(huì)資源，才能拓開(kāi)城中村治理、改造的新天地。
積累社會(huì)資本，促進(jìn)人文善治
向榮長(zhǎng)期跟蹤關(guān)注云南連心社區(qū)照顧中心在昆明服務(wù)流動(dòng)人口的經(jīng)驗(yàn)。她告訴半月談?dòng)浾?，從推?dòng)包容性社區(qū)發(fā)展來(lái)看，流動(dòng)人口通過(guò)社區(qū)公共服務(wù)建立相互信任的社會(huì)資本，可以極大改善城中村的社會(huì)環(huán)境。
比如，2017年6月昆明普吉街道王家橋社區(qū)成立了流動(dòng)人員黨群服務(wù)中心。黨群服務(wù)中心主要為社區(qū)流動(dòng)黨員和群眾服務(wù)，發(fā)揮接待來(lái)訪、現(xiàn)場(chǎng)咨詢、協(xié)助政策落實(shí)等功能。
半年間，黨群服務(wù)中心建立了一個(gè)流動(dòng)黨員群眾之家。每周二至周六全天開(kāi)放，面對(duì)面咨詢和解答社區(qū)民眾的需求，并免費(fèi)向社區(qū)居民提供書籍閱讀，組織棋牌活動(dòng)，為身在昆明打工的流動(dòng)黨員和群眾建立了一個(gè)貼近黨組織、了解黨組織、參與黨組織的平臺(tái)。
“通過(guò)一些社會(huì)組織和社會(huì)工作者，為有需要的居民鏈接公共政策和社會(huì)救助資源，可以很好地提升社區(qū)居民公共服務(wù)的獲得感。”向榮說(shuō)，通過(guò)不定期走訪社區(qū)居民，社工可隨時(shí)掌握本地和外地居民的動(dòng)態(tài)需求。
向榮認(rèn)為，通過(guò)完善的社區(qū)治理機(jī)制和平臺(tái)，外來(lái)居民和本地居民可共同打造共治共享的美好社區(qū)生活。“通過(guò)營(yíng)造社區(qū)的歸屬感、信任感、公德心和守望相助的價(jià)值和精神，城中村面貌將會(huì)逐步改變。”(半月談?dòng)浾?黃浩苑 韓振 侯文坤 張超)
棲息城市，人人都應(yīng)享有基本權(quán)利
毫無(wú)疑問(wèn)，城中村經(jīng)過(guò)妥善治理，是可以擺脫臟亂差、不適宜人居的老印象的。但是治理城中村，如果只盯著城中村，問(wèn)題還是不能根本解決。
城中村問(wèn)題的根源，在于低收入人群總要尋一個(gè)低成本的立足之地。低收入人群中，既有外來(lái)務(wù)工者，也有事業(yè)追夢(mèng)人，還有剛剛走出校門、走向職場(chǎng)的青年。他們不僅為城市生活提供基本的服務(wù)，也為城市發(fā)展注入多元的活力。對(duì)城市而言，低收入人群是必需的。
如何容納低收入人群，讓他們棲息城市，都享有基本的權(quán)利，是城市管理者需要破解的課題。新時(shí)代，面對(duì)人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要，城中村這種發(fā)展不平衡不充分的突出問(wèn)題，必須得到解決。
當(dāng)下，不少城市的城中村治理正在取得進(jìn)展。一些城中村雖是陋室，仍可宜居，沒(méi)有高大上的標(biāo)準(zhǔn)，但有嚴(yán)格的底線——安全、整潔、和諧。這是必要的、應(yīng)該給予肯定的。但是治好了這一個(gè)一個(gè)的城中村，就解決了城中村問(wèn)題嗎？顯然不是。
城中村的種種問(wèn)題，總是與居住密度相伴而生。宜居的城中村，絕對(duì)不可能再住從前那么多人，甚至大部分人要搬離，他們?nèi)ネ翁?？剛踏入城市的外地人，他們又何處安身？如果不抓住、不解決這個(gè)根本問(wèn)題，新的一批城中村不久又會(huì)出現(xiàn)。
因此，城中村治理，要把著眼點(diǎn)落在“人”上，而不是“城”上；不能局限于一時(shí)一地的清理整頓，而應(yīng)在保障低收入人群基本居住條件、基本生活尊嚴(yán)上下功夫。
我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，我們有能力、有責(zé)任解決這一問(wèn)題。黨的十九大報(bào)告提出的“讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”等理念和頂層設(shè)計(jì)，也為破解城中村治理難題提供了契機(jī)。
公租房、共有產(chǎn)權(quán)房、租房券、租購(gòu)并舉、城中村改造……辦法總比困難多。城市治理的視野應(yīng)進(jìn)一步拓寬，公共服務(wù)的均等化和基本保障的全覆蓋，是我們應(yīng)該努力達(dá)到的目標(biāo)。新時(shí)代，我們有更多可依靠的力量，也當(dāng)回應(yīng)更高的發(fā)展期待。
唯愿，不適宜人居的城中村退出歷史舞臺(tái)，能安放身心的筑夢(mèng)之所大門敞開(kāi)。(半月談?dòng)浾?黃浩苑 張超)